Als gevolg van de vluchtelingenstroom die naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne op gang is gekomen wordt momenteel een groot aantal vluchtelingen onder de EU-lidstaten verdeeld. Gemeenten in Nederland hebben een verantwoordelijkheid voor de opvang van vluchtelingen. Ook onze gemeente biedt opvang voor vluchtelingen aan. Moet onze gemeente goederen en diensten die zij inkoopt voor de opvang van vluchtelingen nu Europees aanbesteden en kunnen wij hiervoor gebruik maken van dwingende spoed?
Antwoord in het kort
Ja, in beginsel zijn overheidsopdrachten voor goederen en diensten gerelateerd aan de opvang van Oekraïense vluchtelingen aanbestedingsplichtig als de geraamde waarde evenveel als de Europese drempelwaarde is of daarboven uitkomt. Diensten voor de opvang van vluchtelingen kunnen ook onder het regime voor zogenaamde sociale en andere specifieke diensten vallen, zoals bij hoteldiensten.
Een beroep op dwingende spoed bij de aanbesteding voor de opvang is vooral mogelijk als de gemeente plotseling wordt geconfronteerd met de vraag om vluchtelingen op te vangen. Van deze uitzonderingsmogelijkheid kan echter niet langdurig gebruik worden gemaakt.
Overheidsopdracht
Voor de toepassing van de aanbestedingsrichtlijnen is van belang dat er sprake is van een overheidsopdracht. Een overheidsopdracht wordt in artikel 2 sub 5 e.v. van Richtlijn 2014/24 gedefinieerd als:
- een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel;
- die tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten zijn gesloten;
- en die betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten.
De bezwarende titel houdt in dat het gaat om een tweezijdige verbintenis. Dit betekent dat er een op geld waardeerbare tegenprestatie door de aanbestedende dienst aan de opdrachtnemer wordt geleverd, in ruil voor de geleverde prestatie (zie HvJ EU 18 januari 2007, C-220/05 (Auroux), r.o. 45; HvJ EU 25 maart 2010, C-451/08 (Helmut Müller), r.o. 48). Wanneer een gemeente als aanbestedende dienst dergelijke overeenkomsten sluit met ondernemers, die bijvoorbeeld producten of diensten leveren in het kader van vluchtelingenopvang, kan er dus sprake zijn van een (Europees) aanbestedingsplichtige opdracht.
Diensten rondom de opvang van vluchtelingen
Voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen zijn verschillende diensten nodig. Denk bijvoorbeeld aan diensten voor het verzorgen van voedsel, onderdak, medische en psychologische hulp of vervoer. Alle mogelijke diensten die aanbesteed kunnen worden zijn opgenomen in de zogenaamde CPV-verordening.
CPV-codes die in deze gevallen door de gemeente gebruikt zouden kunnen worden zijn bijvoorbeeld:
- cateringdiensten (55520000-1);
- diverse gezondheidszorgdiensten (85140000-2);
- hoteldiensten (55100000-1);
- huisvestingsdiensten (70333000-4);
- maatschappelijke dienstverlening waarbij onderdak wordt verschaft (85311000-2);
- personenvervoer zonder dienstregeling (60140000-1); en
- verhuur van gemeubileerde accommodatie voor kortstondig verblijf (55250000-7).
Dit zijn CPV-codes van verschillende soorten diensten: reguliere diensten of sociale en andere specifieke diensten.
Sociale en andere specifieke diensten
Richtlijn 2014/24 onderscheidt in artikel 74 e.v. verschillende sociale en andere specifieke diensten (SAS-diensten). Om te kunnen bepalen welke aanbestedingsprocedures hier moeten of kunnen worden gevolgd, is het voor de gemeente van belang om te bepalen of de diensten die de gemeente voor de opvang van vluchtelingen aanschaft behoren tot de categorie reguliere diensten of SAS-diensten. Vervolgens moet worden bepaald wat het toepasselijke aanbestedingsregime is. Voor SAS-diensten geldt namelijk het verlicht aanbestedingsregime en een hoger drempelbedrag van € 750.000,-. Hier kunt u meer over lezen in deze praktijkvraag.
Diensten voor de opvang van vluchtelingen vallen mogelijk onder de SAS-diensten. CPV-codes die bij deze diensten gebruikt zouden kunnen worden, zijn bijvoorbeeld:
- maatschappelijke dienstverlening waarbij onderdak wordt verschaft (85311000-2);
- maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft (85312000-9);
- maatschappelijke diensten (85310000-5);
- maatschappelijke en aanverwante diensten (85300000-2);
- diverse gezondheidszorgdiensten (85140000-2).
Deze diensten zijn ook terug te vinden in het overzicht CPV-codes met SAS-diensten van PIANOo.
Opdrachten voor werken en leveringen
Voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen zijn wellicht ook opdrachten voor leveringen en werken noodzakelijk. Op deze opdrachten kunnen de Europese aanbestedingsregels ook van toepassing zijn. Denk bijvoorbeeld aan opdrachten voor het bouwen van accommodaties voor vluchtelingenopvang (werken) of opdrachten voor het aanschaffen van materiaal zoals bedden en slaapgerei (leveringen).
Opdrachten voor werken
Voor het huisvesten van vluchtelingen kan het noodzakelijk zijn dat gebouwen worden gehuurd, bestaande gebouwen moeten worden aangepast of nieuwe gebouwen moeten worden gebouwd. Het ‘kaal’ huren van bestaande gebouwen valt over het algemeen niet onder de Europese aanbestedingsregels, zo volgt uit artikel 10 sub a Richtlijn 2014/24 (geïmplementeerd in artikel 2.24 sub b Aanbestedingswet 2012). Dit is anders als het gaat om het huren van hotelkamers. Wanneer de gemeente besluit om hotelkamers te huren om Oekraïense vluchtelingen te huisvesten zal het hotel doorgaan met het leveren van de diensten die het normaal levert, zoals beveiliging, schoonmaken en de verzorging van maaltijden. Dergelijke hoteldiensten (55100000-1) vallen onder SAS-diensten, zoals ook blijkt uit het overzicht van PIANOo. Wanneer de opdrachtwaarde dan boven het drempelbedrag van € 750.000,- uitkomt geldt hiervoor wel een aanbestedingsplicht.
Ook wanneer het gaat om opdrachten voor de renovatie van bestaande gebouwen of het bouwen van nieuwe gebouwen kan er een aanbestedingsplicht zijn wanneer het drempelbedrag voor werken wordt overschreden.
Opdrachten voor leveringen
Bij de opvang van vluchtelingen zijn vaak verschillende opdrachten voor leveringen aan de orde. Hierbij kan het gaan om de aanschaf van tenten, containers, kleding, dekens, bedden, voedsel, etc. Ook hier geldt: wanneer de geraamde waarde van een dergelijke opdracht van de gemeente gelijk is aan het drempelbedrag of hoger, dan moet een gemeente de Europese aanbestedingsrichtlijnen toepassen.
Dwingende spoed
Door de grote stroom vluchtelingen kan de nood voor opvang bij gemeenten groot zijn. Hierdoor rijst de vraag of er bij de aanbesteding van deze diensten gebruik kan worden gemaakt van de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking, zoals genoemd in artikel 32 lid 2 sub c Richtlijn 2014/24 (geïmplementeerd in artikel 2.32 lid 1 sub c Aanbestedingswet 2012).
De onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking betreft een restrictieve uitzonderingsprocedure. Hier kan bijvoorbeeld gebruik van worden gemaakt wanneer het gaat om een strikt noodzakelijk geval: dwingende spoed. Voor een beroep op dwingende spoed moet er echter sprake zijn van onvoorzienbare omstandigheden, zo blijkt uit de considerans bij Richtlijn 2014/24. Dwingende spoed kan bijvoorbeeld mogelijk zijn als de gemeente plotseling wordt geconfronteerd met de vraag om vluchtelingen op te vangen. Dit kan echter niet lang worden gebruikt; zodra duidelijk is dat alle gemeenten gevraagd gaan worden om voor opvang te zorgen, kan gestart worden met aanbesteding. Voor een praktische toepassing van een beroep op dwingende spoed kunt u ook deze praktijkvraag raadplegen.
Een beroep op dwingende spoed slaagt niet altijd, aangezien er moet worden voldaan aan diverse voorwaarden. Gemeenten kunnen eventueel wel gebruik maken van de versnelde aanbestedingsprocedure uit artikel 2.74 Aanbestedingswet 2012. Dat betekent dat er kortere minimumtermijnen kunnen worden gehanteerd voor de verschillende stappen in de procedure. De aanbestedende dienst moet dan naar behoren onderbouwen dat er sprake is van een urgente situatie. Hierbij is van belang dat de urgente situatie niet veroorzaakt mag zijn door de aanbestedende dienst zelf.
Meer informatie
Aanbesteden, Kenniscentrum Europa decentraal
Drempelwaarden, Kenniscentrum Europa decentraal
Onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, Kenniscentrum Europa decentraal
Werk, levering of dienst, Kenniscentrum Europa decentraal
FAQs Oekraïne, Kenniscentrum Europa decentraal