Introductie
In mei 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De Afdeling vroeg het Hof of het PAS in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn. In dit EUrrest wordt de conclusie – een soort vooradvies aan het Europese Hof van Justitie – van de Advocaat-Generaal (A-G) in deze zaak besproken.
De provincies Limburg, Gelderland en Noord-Brabant hebben als partijen aan de mondelinge behandeling van deze zaak deelgenomen. Voor provincies is deze zaak van belang omdat zij in de meeste gevallen verantwoordelijk zijn voor vergunningverlening in het kader van het PAS. Ook zijn de provincies verantwoordelijk voor het beheer van de meeste Natura 2000-gebieden in Nederland.
Zaak
Conclusie in de gevoegde zaken C-293/17 en C-294/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment en Vereniging Leefmilieu
Beleidsdossier en thematiek
Duurzaamheid, milieu en klimaat
Samenvatting en feiten
Programma Aanpak Stikstof (PAS)
In een groot gedeelte van de Nederlandse Natura 2000-gebieden is sprake van overbelasting van stikstofneerslag. De belangrijkste bron van stikstof is de landbouw, maar ook het verkeer, scheepvaart en industrie dragen bij aan de stikstofuitstoot. In Nederland wordt de stikstofneerslag van projecten en plannen in het kader van de Habitatrichtlijn (Natura 2000) niet individueel beoordeeld, maar op basis van een algemeen programma: het Programma Aanpak Stikstof 2015 – 2021.
Het PAS betreft een toestemmingskader voor activiteiten die stikstofneerslag veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Het doel van het PAS is tweeledig: ten eerste biedt het PAS ruimte om (herstel)maatregelen te nemen om de gevolgen van stikstofneerslag af te laten nemen in Natura 2000- gebieden en ten tweede maakt het PAS het mogelijk om bestaande en nieuwe economische ontwikkelingen te laten plaatsvinden (ontwikkelingsruimte). Het PAS wordt gezien als een compromis tussen de belangen van natuurbescherming en de belangen van de maatschappij en economie.
Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en Natura 2000-gebieden door heel Nederland verspreid liggen, is het PAS op een groot aantal vergunningsaanvragen van toepassing. Denk bijvoorbeeld aan natuurvergunningen, omgevingsvergunningen, bestemmingsplannen, woningbouwprojecten en de aanleg van wegen. De provincies zijn in de meeste gevallen verantwoordelijk voor vergunningverlening in het kader van het PAS.
Prejudiciële vragen Afdeling bestuursrechtspraak
In een groot aantal procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak is aangevoerd dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. De prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn gesteld in twee specifieke zaken: een zaak over veehouderijen waarvoor PAS-vergunningen zijn verleend en een zaak over het weiden van vee en het bemesten van gronden, waarvoor geen PAS-vergunning nodig is.
Rechtsvraag
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt het Hof van Justitie twee vragen:
1) Mag het PAS worden gebruikt voor het verlenen van natuurvergunningen in het licht van de Habitatrichtlijn?
2) Mogen bepaalde activiteiten, zoals het bemesten van grond en het weiden van vee, worden toegestaan zonder vergunning?
Conclusie Advocaat-Generaal
Volgens A-G Kokott is het PAS een veelbelovend instrument, maar bestaan er nog teveel twijfels over de verenigbaarheid van het PAS met de Europese Habitatrichtlijn. A-G Kokott geeft aan dat het gebruik van een programmatisch totaalplan zoals het PAS moet worden toegejuicht, maar geeft in haar conclusie aan dat in de praktische uitwerking nog verbeteringen nodig zijn. Met name twijfelt de A-G of met het PAS wordt voldaan aan de eisen van artikel 6 lid 2 en 3 van de Habitatrichtlijn.
Artikel 6 lid 2 en 3 van de Habitatrichtlijn stelt hoge eisen aan een passende beoordeling van plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. De Habitatrichtlijn vereist dat deze beoordeling volledige, precieze en definitieve constateringen bevat, die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de stikstofneerslag uitsluiten. De beoordeling moet met name worden uitgevoerd tegen de achtergrond van de specifieke milieukenmerken van het betreffende gebied. Dit komt erop neer dat voor elk project afzonderlijk moet kunnen worden gewaarborgd dat de (totale) toegestane hoeveelheid stikstof op de lange termijn geen bedreiging vormt.
Daarnaast stelt de A-G dat maatregelen ter vermindering van stikstofneerslag uit andere bronnen, herstelmaatregelen ter versterking van stikstofgevoelige habitattypen en de autonome daling van stikstofemissies alleen in aanmerking mogen worden genomen bij het toestaan van extra stikstofneerslag in een Natura 2000-gebied, indien op het tijdstip van het besluit al definitief vaststaat dat de totale stikstofneerslag onder de grenswaarde blijft. Loutere prognoses over de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij verlening van toestemming voor extra stikstofneerslag niet in aanmerking worden genomen. De A-G stelt daarmee dat hoewel de Habitatrichtlijn een individuele beoordeling van plannen en projecten beoogt, de richtlijn zich niet verzet tegen een programmatische aanpak indien aan de vereisten van artikel 6 lid 2 en 3 wordt voldaan.
De A-G concludeert tevens dat het achterwege laten van een vergunningsprocedure alleen verenigbaar is met artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn wanneer vaststaat dat voor de betrokken activiteiten geen beoordeling nodig is. Een beoordeling kan enkel achterwege worden gelaten indien op basis van objectieve gegevens vaststaat dat een plan of project geen significante gevolgen heeft. De A-G acht het aannemelijk dat de (grens- en drempel)waarden voor de projecten die door het PAS worden uitgezonderd van de vergunningsplicht voldoende wetenschappelijk zijn gefundeerd. Het is aan de nationale rechter om na te gaan of voor de drempel- en grenswaarden in het PAS inderdaad met voldoende zekerheid kan worden aangetoond dat de nadelige gevolgen niet significant zijn. Daarbij merkt de A-G op dat het bemesten van grond en het weiden van vee niet van de vergunningsplicht kan worden uitgesloten met het argument dat gemiddeld genomen geen stijging van de stikstofneerslag wordt verwacht.
Decentrale relevantie
De beantwoording van de prejudiciële vragen is van belang voor veel ontwikkelingen in Nederland. Momenteel zijn 200 zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak aangehouden in afwachting van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie. De zaken gaan over bestemmingsplannen, handhavingsbesluiten en omgevingsbesluiten voor (onder andere) woningbouwlocaties, veehouderijen, de uitbreiding van industriële activiteiten en de aanleg van wegen. De uitspraak van het Hof van Justitie kan daarmee grote gevolgen hebben voor de economie en de Natura 2000-gebieden in Nederland. De uitspraak van het Hof wordt dit najaar verwacht.