Bundesdruckerei
1. Korte samenvatting
Het is overheden niet toegestaan om bij een aanbesteding ondernemers te verplichten een minimumloon te betalen aan werknemers die hun werkzaamheden verrichten in een andere lidstaat in dienst van een onderaannemer. Dit is in strijd met het vrij verkeer van diensten binnen de EU. Dat heeft het Europese Hof van Justitie geoordeeld in de zaak ‘Bundesdruckerei’.
2. Bundesdruckerei GmbH tegen Stadt Dortmund, Hof van Justitie EU, 18 september 2014
3. Beleidsdossier(s) en thematiek
4. Samenvatting feiten en rechtsvraag
In mei 2013 heeft de Stadt Dortmund een Europese openbare aanbestedingsprocedure uitgeschreven met het oog op de digitalisering van documenten en de conversie van gegevens voor de stedenbouwkundige dienst van deze stad. De bijzondere voorwaarden van de aanbesteding bevatten een modelformulier dat door de inschrijver diende te worden ondertekend. Middels dit formulier diende inschrijver te verklaren dat hij zich ertoe verbond zijn werknemers een minimumuurloon van 8,62 euro te betalen en van zijn onderaannemers te eisen dat zij zich eveneens ertoe verbonden dit minimumloon in acht te nemen. Deze verplichting vloeit voort uit een wettelijke regeling in de Duitse deelstaat Nordrhein-Westfalen om aan werknemers een minimumuurloon te betalen bij de gunning van overheidsopdrachten.
Bundesdruckerei
Een van de gegadigden was Bundesdruckerei. Deze partij heeft de Stadt Dortmund meegedeeld dat, indien de opdracht aan haar zou worden gegund, deze uitsluitend in Polen zou worden uitgevoerd door een onderaannemer die daar was gevestigd. Daarnaast liet zij weten dat deze onderaannemer zich er niet toe zou kunnen verbinden het voorgeschreven minimumloon in acht te nemen. De reden was dat minimumloon niet was vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten of wetgeving van die lidstaat en de betaling van een dergelijk minimumloon ook niet gebruikelijk was, gelet op het levenspeil in die staat.
Prejudiciële vraag
Aangezien Stadt Dortmund niet wilde ingaan op het verzoek van Bundesdruckerei om deze bijzondere voorwaarde te laten vallen, heeft Bundesdruckerei de zaak aanhangig gemaakt bij de Vergabekamer bei der Bezirksregierung Arnsberg. De Vergabekamer heeft daarop een prejudiciële vraag gesteld aan het Europese Hof van Justitie gesteld die (samengevat) als volgt luidt:
Staat artikel 56 VWEU (vrij verkeer van diensten), in een situatie waarin een inschrijver een overheidsopdracht wil uitvoeren door uitsluitend gebruik te maken van werknemers in een andere lidstaat dan die waar de aanbestedende dienst is gevestigd, in de weg aan de toepassing van een wettelijke regeling van de lidstaat van de aanbestedende dienst volgens welke deze onderaannemer de betrokken werknemers een in deze regeling vastgesteld minimumloon dient te betalen?
5. Samenvatting uitspraak
Wordt een minimumloon op grond van een nationale wettelijke regeling opgelegd aan de onderaannemers van een inschrijver die in een andere lidstaat dan die van de aanbestedende dienst zijn gevestigd? En zijn de minimumlonen daar lager? Dan vormt die regeling een een bijkomende economische last die de levering van hun diensten in de ontvangende lidstaat kan verhinderen of minder aantrekkelijk kan maken. Dit blijkt uit rechtspraak van het Hof. Een maatregel zoals in deze zaak aan de orde is, kan dus een beperking vormen van het vrij verkeer van diensten.
Gerechtvaardigd
De maatregel kan mogelijk gerechtvaardigd zijn door het doel de werknemers te beschermen. Het doel van de Duitse wettelijke regeling is te verzekeren dat werknemers een passend loon ontvangen, om ‘sociale dumping’ te vermijden en tegelijkertijd te voorkomen dat concurrerende ondernemingen die hun werknemers een passend loon betalen zouden worden afgestraft.
Doel
De vraag die het Hof vervolgens beantwoordt is of de maatregel geschikt is om dat doel te bereiken en niet verder gaan dan noodzakelijk is. Een nationale maatregel als aan de orde in deze zaak, die alleen geldt voor overheidsopdrachten, is volgens het Hof niet geschikt om dat doel te bereiken indien er geen aanwijzingen zijn dat werknemers op de particuliere markt geen dringende behoefte hebben aan dezelfde loonbescherming als werknemers die overheidsopdrachten uitvoeren.
Sociale dumping
Ook gaat de regeling in dit geval verder dan noodzakelijk om werknemers te beschermen tegen ‘sociale dumping’. Het Hof stelt dat het voorgeschreven minimumloon werknemers in Duitsland van een passend loon verzekert, maar niet in verhouding staat tot de kosten van levensonderhoud in de lidstaat waar de overheidsopdracht zal worden uitgevoerd.
Sociale zekerheidsstelsel
Ook het beroep op de bescherming van het financiële evenwicht van het Duitse sociale zekerheidsstelsel wordt verworpen. De reden is dat de Poolse werknemers uitsluitend onderworpen zijn aan het Poolse stelsel en bij de onderbetaling naar Duitse maatstaven dus geen beroep doen op het Duitse stelsel.
Antwoord prejudiciële vraag
Het Hof antwoordt dan ook op de prejudiciële vraag dat de regeling zoals besproken in strijd is met artikel 56 VWEU ofwel het vrij verkeer van diensten.
6. Decentrale relevantie uitspraak
Dit arrest maakt duidelijk dat het opleggen van een minimumloon in het kader van een aanbesteding niet zomaar mogelijk is. Het lijkt wel mogelijk om een eis te hanteren die een minimumloon verplicht stelt zoals dat geldt in de lidstaat waar de werkzaamheden worden uitgevoerd. Het is alleen niet toegestaan de opgelegde verplichting om een minimumloon te betalen uit te breiden tot de werknemers van een in een andere lidstaat gevestigde onderaannemer wanneer deze werknemers de betrokken opdracht uitsluitend in die lidstaat uitvoeren. Op die manier lijkt op evenredige wijze het met een dergelijk minimumloon beoogde doel (bescherming werknemers) te kunnen worden verzekerd, zonder dat dit ten koste gaat van het concurrentievoordeel dat mogelijk kan worden behaald door inschakeling van werknemers uit een andere lidstaat die tegen lagere minimumlonen werken. Decentrale overheden moeten hier rekening mee houden.
7. Actuele ontwikkelingen
Dit arrest kan geplaatst worden in het rijtje Viking, Laval, Ruffert, Luxemburg: arresten waarin de verhouding tussen aanbesteden/vrij verkeer en arbeidsrecht centraal stonden. In deze arresten ging het steeds om de vraag of de vrijheid van vestiging (voor ondernemingen) dan wel het vrij verkeer van diensten binnen het Europees recht zwaarder weegt dan nationale collectieve afspraken ter bescherming van werknemers. Analyse van de rechtspraak van het Hof van Justitie wijst uit dat het Hof de bescherming van de werknemers steeds als een dwingende reden van algemeen belang beschouwt die afwijking van de vrijheid van vestiging en de vrije dienstverrichting kan rechtvaardigen. De argumenten daarvoor moeten wel steekhoudend zijn en evenredig om het nagestreefde doel te bereiken. Ook in het arrest Bundesdruckerei geeft het Hof aan dat het verplicht stellen van een minimumloon toegestaan kan zijn wanneer het bescherming van werknemers ten doel heeft. De maatregel mag echter niet verder gaan dan strikt noodzakelijk om dat doel te bereiken. Het is daarom niet toegestaan de verplichting om een minimumloon te betalen uit te breiden tot de werknemers van een in een andere lidstaat gevestigde onderaannemer wanneer deze werknemers de betrokken opdracht uitsluitend in die lidstaat uitvoeren.